单位:齐齐哈尔市政府法制办
主题:强化规范性文件监管 提高政府制度建设质量
嘉宾领导:市政府法制办党组书记、主任 孙安勤
时间:2018年10月30日9:30—10:30
『访谈摘要』

规范性文件是政府实施行政管理、作出行政决策、发布行政决定和命令的重要载体和直接依据,涉及面广、影响力强,事关行政活动的合法性和行政行为的效果,在一定程度上反映了政府的公信力和执行力。2016年5月16日,省政府第66次常务会议通过了《黑龙江省规范性文件管理办法》(2016年省政府第1号)并于同年7月1日起施行。新颁布的《办法》六章四十二条。其中总则6条、制定与公布14条、评估与清理3条、备案与监督13条、法律责任5条、附则1条。《办法》实施后,全省依法行政制度体系更加完善,政府管理各方面制度更加成熟、定型,进一步提升了政府治理体系和治理能力现代化。

『文字直播』
[主持人] 广大网民朋友,各位网友:大家好!这里是齐齐哈尔市政府网“在线访谈”栏目,欢迎大家参与“在线访谈”活动。根据活动安排,今天我们邀请到的访谈嘉宾是市政府法制办党组书记、主任孙安勤同志,欢迎来到我们的访谈现场,就规范性文件备案审查方面的问题与网友进行交流。[09:33]
[嘉宾]各位网友,大家好!今天,很高兴借助齐齐哈尔市政府网“在线访谈”这个平台与广大市民就规范性文件备案审查方面的问题进行交流,欢迎广大网友畅所欲言,并对我市政府法制工作提出宝贵的意见和建议。谢谢![09:36]
[主持人] 网友朋友们!就今天的话题,现在可以同嘉宾进行现场交流。[09:37]
[网友]什么是规范性文件?[09:38]
[嘉宾] 规范性文件是指除政府规章外,各级行政机关以及法律法规授权具有管理公共事务职能的组织制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,在一定期限内可以反复适用,具有普遍约束力的行政公文。是政府管理经济、社会、文化事务的重要手段之一,政府制定规范性文件相比具体行政行为而言,是一种抽象行政行为。[09:41]
[网友] 规范性文件的特点?[09:42]
[嘉宾]  1、具有外部特征性。从规范性文件规定的内容看,主要涉及公民、法人或者其他组织的权利、义务,不是单纯规定行政机关内部事务。从文件调整对象的角度来审视不是指行政规范性文件发布的主体,而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织。如机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件,不涉及行政管理相对人的权利义务,不具有“外部性”,因而不是规范性文件。2、具有普遍适用性。规范性性文件内容并不直接针对某一特定的具体的行政管理相对人,是制定主体管辖范围内能够在一定的时间对公民、法人和其他组织发生作用,具有普遍约束力,所有行政管理相对人都必须遵循的规范,否则就要承担相应的法律责任。因此,一旦行政规范性文件不合法,其实施直接影响到不特定多数人的利益,会产生不利的社会后果。3、具有反复适用性。在一定的时间期限内或者在同一事务范畴中,对于不同的对象可以反复适用,而不是适用一次后就归于终结。文件生效以后、失效之前的整个时间段内,对同类事项都有效,这个时间段包括几个月或者几年。[09:52]
[网友]  哪些部门能制定规范性文件?[09:53]
[嘉宾]   1、各级人民政府;2、县级以上人民政府的办公机构;3、县级以上人民政府的工作部门;4、县级以上人民政府的派出机关;5、法律法规授权的组织。除了上述规定以外的机关和组织不得制定规范性文件。[09:55]
[网友]  如何界定规范性文件和政府规章?[09:56]
[嘉宾]  根据《宪法》《立法法》规定,设区的市有权制定地方性法规和地方政府规章。此外,行政立法还可以发布具有普遍约束力的规范性文件。我市既有权制定规范性文件,也有权制定规章。但两者既存在诸多相同之处,也存在明显的区别。共同点:从性质和作用来看,规章、规范性文件均属于政府的抽象行政行为,都具有强制执行的法律效力,均可以作为具体行政行为的依据。制定发布规章和规范性文件均是加强地方事务管理,提高政府工作效率,保障法律法规在本市有效实施的重要手段。主要区别:1、效力上,制定规章属于立法活动,规章效力高于政府规范性文件,规范性文件内容不得与规章相抵触。按照《行政复议法》的规定,公民、法人和其他组织若认为规范性文件违法或者不当,可以在申请对具体行政行为复议的同时,要求一并审查,而对于规章则不得在复议申请中提出审查的要求,即“可以告红头文件而不能告规章”。2、内容上,规章内容即包括加强地方事务管理的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项进行创设性规范,也包括为执行法律、法规的执行性规范,所规定的权利义务较全面、系统;而规范性文件则较专一、狭窄,多数地表现为对法律、法规、规章的执行和补充。3、权限上,规章中可以设定“警告、一定数额罚款”等行政处罚条款,而规范性文件不得设定行政处罚。4、制定程序上,市政府规章必须经市政府常务会议或者全体会议审议通过,而规范性文件可以经政府常务会议审议,也可以由政府负责人直接签署。市政府规章发布后,应当报市人大、省政府、省人大、国务院备案审查(四级备案),而规范性文件只需要报省政府、市人大备案审查(二级备案)。[10:08]
[网友]  制定规范性文件有哪些限定条款?[10:09]
[嘉宾]   1、不能设定或者变相设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政处分事项,上述内容分别由国家法律、行政法规和省地方性法规规定,比如《行政许可法》《行政许可法实施条例》对行政许可事项的有关内容作了明确规定等。2、未经法定程序审批擅自设立、变更或者取消行政事业性收费事项。除省人民政府以及省财政和省物价监督管理部门按照法定权限设定行政事业收费之外的行政性收费。3、没有法律、法规依据,作出限制或剥夺公民、法人或其他组织合法权利或增加公民、法人和其他组织义务的规定;4、设定随意干涉民事关系,限制民事权利的规定;5、自行设定实行地区封锁、限制或者歧视外地产品和企业的,或者越权规定优惠政策的规定;6、自行设定行业垄断,保护行业产品,指定商品或者服务的有关规定;7、设定在不具有法定的税收和行政事业收费减免权的情况下,免交个人所得税的有关行政征收事项的规定;8、对外来投资者上缴的增值税、所得税,地方分成部分变相“先征后返”的有关内容。[10:15]
[网友]  规范性文件在制定程序上有哪些规定?[10:16]
[嘉宾]  1、规范性文件的起草。规范性文件制定主体可以根据工作总体要求和领导决策,按照我市经济社会发展全局和人民群众切身重大利益的有关事项,结合本部门工作实际起草规范性文件。①规范性文件由一个部门组织起草的,可以由其一个或者几个所属机构具体负责起草工作。②规范性文件的内容涉及两个或者两个以上行政部门职权的,由两个或者两个以上行政部门联合起草;联合起草时,以一个行政部门为主,其他行政部门或者有关单位配合。2、广泛征求意见。起草部门可以针对所制定规范性文件的合法性、必要性和可行性进行必要的调查研究,并对所要解决的问题、拟确立的主要制度和采取的主要措施进行充分的专题论证,以增强操作性和有效性。征求意见应当通过政府网站和本部门网站以及其他有利于公众知晓的方式公告,一般不少于十个工作日。3、专家论证。属于重大决策事项的规范性文件,应当进行专家论证,召开座谈会进行风险评估。4、合法性审查。规范性文件的起草部门应当将文件草案报送制定机关,由其法制机构进行合法性审核。5、集体讨论制度。规范性文件由法制机构进行合法性审核后,政府工作部门制定规范性文件涉及群众切身利益,社会关注度高的事项及重要涉外事项,应当先请示本级人民政府同意,再经制定机关负责人集体讨论决定后制发。6、三统一制度。制定机关制定的规范性文件,其办公机构应当统一进行登记,使用专用文号统一编号,统一印制。具体表现为规范性文件中都有“规”字。7、决定与公布。规范性文件经过必要的程序作出,一般自公布之日起三十日后施行,但公布后不立即施行将有碍保障重大公众利益的,可以自公布之日起施行。应当通过媒体、网站或者政府公报的形式向社会公布,未经公布的,对公民、法人和其他组织没有约束力,不得作为执行或者实施管理的依据。8、风险评估与清理。(1)风险评估:(评估包含实施前评估和实施后五年内进行的评估)规范性文件的实施机关应当遵循依法适时、客观真实、公开透明、民主参与的原则,适时进行风险评估。规范性文件的起草部门或实施部门应当每五年结合本部门实际工作对规范性文件的实施成本和效益,权责统一的内容以及涉及公正、效率与便民的有关规定进行评估。(2)规范性文件清理工作。建立有序的规范性文件定期清理制度,实行规范性文件日常清理与定期清理、专项清理与全面清理相结合的原则。《办法》第二十二条规定,规范性文件制定机关应当对规范性文件每两年清理一次。目前看,根据上位法调整和放管服改革精神,对规范性文件每年都要进行一次清理。2016年、2017年,根据省政府的统一部署,市政府法制办组织各县(市)区人民政府和市直部门对2016年6月30日前和2017年5月31日前制发的规范性文件进行了全面清理。两次合计清理3463件规范性文件,其中市政府及市政府办公室(厅)制发的规范性文件414件,县(市)区人民政府规范性文件1668件,市直部门规范性文件1381件。经清理审查并经市政府十六届六次常务会议讨论通过,保留市政府及市政府办公室(厅)有效的规范性文件151件,县(市)区人民政府规范性文件535件、市直部门规范性文件247件。[10:27]
[主持人]  各位网友朋友,由于时间关系,我们今天的在线访谈就到这里。衷心感谢广大网友对市政府法制办工作提出的意见、建议,感谢您的参与。对这些意见和建议,市政府法制办将认真研究落实,努力改进工作。再次感谢嘉宾。再见![10:30]